静安区一家五金店人行道堆物，适用“首违免罚”奉贤区城管在全市首创“沿街商铺码”，把“明厨亮灶”整合进商铺码全市特色点、疏导点、管控点统一入库纳管，实现商户线上查询点位、线上申报备案黄浦区城管执法部门搭建一体化平台接入“一网统管”，线上就能完成外摆位联审和备案外滩枫径夜市、新天地市集等处已成网红打卡地奉贤区南桥镇的森勤夜市奉贤区南桥镇的森勤夜市
小商户想申请外摆位，流程会不会很麻烦？新店想尽快装修开张，会不会因为小疏漏被罚？三天两头有人来检查，生意还怎么做？夏日炎炎，夜市、酒吧既要有烟火气，又不能扰民，这道题怎么解？
这些困扰，是上海无数小店主和创业者的心头难题，也直接关系市场主体生存发展的营商环境根基。在去年的“上海市城管执法工作社会满意度评价”中，全市综合评分达89.47分，首次增设的“行政检查”和“企业服务”两大指标双双跻身“优秀”，企业和商户纷纷打出高分。
评分背后，是上海城管执法系统近年来一系列针对营商环境优化的改革：从“轻微免罚”到“分级分类”，从“一刀切”到“量体裁衣”，从规范外摆位到护航夜经济，从“管得多”到“服务好”……上海城管正用一套“组合拳”，给商户们吃下一颗颗“定心丸”。
“第一次违规就被罚，生意还没开张先赔一笔钱。”这是不少小本经营商户最怕的事。如今，这样的情况正在改变。
早在2020年，上海市城管执法局就发布了全国首个省级层面城管执法领域免罚清单，明确市容环卫、文明施工、房屋市场管理等领域12项免罚事项。2023年，又配套新修订的《上海市市容环境卫生管理条例》，新增17项市容环卫领域不予处罚事项。去年7月，城管执法部门再出新规，制定“依法不予处罚”和“依法减轻处罚”两份清单，涉及房产市场管理、物业管理等领域。这使城管综合执法领域依法不予处罚事项累计达40项。
更让商户安心的是，即使不在清单里的轻微违法行为，只要符合法定情形，同样可以依法不予处罚或减轻处罚。今年以来，上海城管已办理轻微免罚案件1484起，免罚金额67.55万元。
从“一罚了之”到“教育引导”，更多小店主和创业者真切感受到了这座城市的温度。静安区一家五金店刚搬新址，因店内空间狭小将货物临时堆放在人行道上，执法队员核查后认定其系首次违法且当场整改，依法作出不予处罚决定；杨浦区一名猪肉摊贩因菜场装修歇业、为维持生计临时设摊，执法队员不仅给予整改时间，还主动协调居委帮其找到临时店铺，同样适用免罚；长宁区一家餐饮店在联合检查中被发现餐厨废弃油脂台账记录不全，城管引导当事人立即整改后实施“首违免罚”，事后店长送来锦旗致谢……
长宁区一家餐饮店餐厨废弃油脂台账记录不全，城管引导当事人立即整改后实施“首违免罚”，当事人事后送来锦旗致谢
当然，“首违免罚”不是纵容违法，首次免罚后再犯将面临处罚。比如，徐行镇一家烧烤店因“超出门窗经营”被立案调查，执法队员发现该店一个月前已有一次免罚记录，于是对其作出行政处罚。
在“免罚、轻罚”的同时，上海城管大力推行“风险+信用”分级分类监管模式。依托城管执法对象监管系统，将沿街商户、建筑工地划分为绿、黄、红三色风险等级，实行差异化检查频次：绿色低风险商户采取年度随机抽查，高风险主体按月、周常态化巡查，真正做到“信用好、少打扰”。
比如，浦东新区城管综合执法局率先实行分类分级监管试点，根据监管对象违法风险程度实行差异化监管。目前，“综合查一次”改革建立包括机动车维修、建设工地、餐饮行业等16个综合监管场景，以机动车维修行业为例，平均减少了75%的检查次数。
全市范围内，沿街绿色低风险商户占比99.85%，全系统建成22类执法对象动态数据库，实现商户、工地信用信息实时更新，今年以来，累计为661名失信市场主体完成信用修复，降低企业招投标、融资、经营的信用门槛。
“开店要准备什么材料？外摆怎么申请？”过去，这些事让不少商户跑断了腿。如今在上海不少街镇，商户扫个码就搞定了。
奉贤区城管在全市首创“沿街商铺码”，集开店指引、外摆申报、食安公示、店招指引等多个功能于一体。
对此，西渡街道一家面包店店长黄安娜深有感触：“以前想在外头支个小桌子招揽客人，不知道找谁申请，怕罚款不敢放。装上智慧门牌后扫码申报，很快就批了，客流多了不少！”她还说，开第二家分店时因为不清楚要啥材料，来回跑了七八趟，“现在开第三家，扫一扫手机上啥都有，太方便了”。奉浦街道还把“明厨亮灶”整合进商铺码，消费者扫码就能看到后厨实时画面。
在杨浦区五角场街道，执法队还摸索出一套“小工程备案”机制，对源头治理进行探索。辖区内的小型装修、改造工程，都要实行登记备案，将问题发现节点前移。伟德路有家商户想趁装修偷偷扩建外墙，执法队根据备案信息，在施工初期就发现了苗头，上门沟通十几次，讲法理、算成本、聊长远发展，最终商户主动配合拆除，避免了建成后再强拆的更大损失。目前该机制已覆盖五角场全部重点商业路段，同步探索“备案+信用激励”模式，合规备案商户可享受外摆申报、联合检查减负等便利政策。
类似这样的数字化转型，为上海城管优化营商环境注入新动能。依托城市运行“一网统管”平台，上海城管大力推广“非现场执法”模式，运用AI监控、视频巡查等技术手段，对违法行为实施智能发现、在线取证和远程处置。
在嘉定江桥镇，执法队依托辖区200余处道路监控开展非现场执法，远程抓拍识别跨门经营、流动设摊等违规行为，有效减少线下上门巡查对商户经营的干扰。普陀区则通过电子技术监控设备，查处非现场执法案件。青浦区盈浦街道更将无人机纳入“非现场执法”范畴，开出“空中执法首单”。
“非现场执法”流程，也在进一步优化。浦东新区已落实四项整改举措破解执法堵点，包括简化审核环节，以照片审核替代工单审核；增设街镇中队审核权限，对个案进行综合研判；对被处罚超过5次的点位进行“顽点”管理，转为线下处置；试点商户车巡“白名单”，规范合规外摆，兼顾市容管控与商户经营需求。今年以来，全市城管执法系统办理非现场执法案件755起。
“外摆位”是这两年上海街头最亮眼的风景，但“摆出来容易，管得好很难”。对此，市城管执法局联合市商务委、市绿化市容局等多部门出台多层级配套文件，构建外摆、夜市、特色设摊完整管理制度，明确特色集市、限时步行街、轻餐饮外摆、夜市疏导点四类合规经营场景管控标准。
同时，城管执法部门对接市级《上海市外摆位设置导则（试行）》，细化道路分级管控、人行道通行宽度、外摆边界、油烟噪声管控硬性规范。城管系统还上线“上海‘摊’服务地图”，将全市特色点、疏导点、管控点统一入库纳管，实现商户线上查询点位、线上申报备案，给特色集市、夜市、外摆“立规矩”。
各区则因地制宜落地外摆规范管理方案，标准化流程、数字化平台、商户自治相结合，实现“放而不乱”。黄浦区城管执法部门搭建一体化平台接入“一网统管”，线上就能完成联审和备案。长期市集的备案则从“月报”改成了“年报”，商户更省心。截至去年6月，全区累计备案特色市集近20处、外摆商户上百家，外滩枫径夜市、新天地市集成了网红打卡地。
杨浦区大学路则是上海首个试点市政道路外摆位的街区。五角场街道出台了《管理规范》2.0版，各部门“一门联审”。去年，大学路累计举办活动61场，销售额突破2亿元。该模式还入选首届中国（上海）优化营商环境“十佳创新实践案例”。
嘉定区江桥镇科学划定了江桥老街、龙湖欢肆等12处“外摆缓冲区”，实行“一窗多部门联审”，商户单次窗口即可完成全部申报；建立商户红黑榜自治机制，规范收摊、垃圾清运、油烟处置，街区外摆相关扰民投诉大幅下降。奉贤区则累计开通51处合规外摆位，规划打造2个外摆示范区，建成17处夜市疏导点、20处自产自销管控点，计划新增3个特色夜市疏导点。
目前，全市已设外摆位、夜市等“特色点”870处，外摆经济已成为拉动街区消费的重要载体。
在激活外摆经济、夜经济的同时，怎样最大程度降低夜市、酒吧、疏导点位对周边居民带来的噪声与环境卫生困扰，是城管执法部门考虑的重中之重。通过“盘活闲置场地、第三方托管、分时管控”等思路，城管执法部门对夜市疏导点、自产自销管控点等点位进行合理布局与规范管理，兼顾摊贩生计、居民安宁、城市秩序三方需求。
位于奉贤南桥镇的森勤夜市，原是流动摊贩占道经营的“老大难”区域，油烟扰民、垃圾遍地、交通拥堵，居民投诉不断。城管执法部门没有简单取缔，而是以“疏导+规范”为治理核心，积极与森勤国际酒店社区管理方沟通协调，将其路面停车场改造成规范化疏导点及夜市专用经营区域。
改造后，夜市统一搭建了雨棚、配备油烟净化设施，划分独立经营区、人行通道、垃圾存放区。第三方机构统一管理，负责租赁场地、用电用水、生活垃圾处理等日常运营。摊主必须持营业执照和健康证备案才能入驻，目前已有52家摊贩签约。经营时间设为每晚18时至次日凌晨4时，贴合周边产业园职工消费需求。如今，夜市日均客流已达600多人次，周末更是吸引逾千人次，一个规模化、规范化的网红夜市渐渐成型。
酒吧噪声扰民，则是商住混合区的一大痛点。市、区城管建立多部门协同治理机制，出台酒吧分类管控服务规范，推行“绿色酒吧”评定制度。
黄浦区瑞金二路街道构建生态环境、公安、市场监管、物业、居民代表共治联盟，实行“原地规范整改+异地搬迁安置”的双轨治理模式。街道城管中队常态化开展酒吧合规培训，从隔音改造、客流引导、收摊管控全流程提供前置指导，实现夜经济活力与居民安宁双向兼顾。
辖区巨鹿路一家地下室酒吧低频噪声持续扰民，传统隔音改造无法根治，街道主动为商户对接远离居民区商业综合体，协助完成选址搬迁，新址划分动静分区业态，投诉彻底归零，经营效益同步提升。成都南路的一家酒吧则主动落实不跨门经营、夜间调低背景音乐标准等措施，获评首批“绿色酒吧”。商户还常态化为户外劳动者提供便民服务，构建商户与社区良性共生关系。
优化营商环境是长期系统性工程。下一步，上海市城管执法局将持续落实上海营商环境8.0版行动方案，持续扩容免罚轻罚事项清单、优化沿街商户分级分类监管标准、深化非现场执法数字化场景建设，持续完善外摆、夜市、特色经营柔性治理规则，坚持说理式执法、信用修复、前置服务并行，以更包容、精准、高效、温暖的城市管理执法，持续释放市场主体活力，为上海打造国际一流营商环境、建设充满活力的人民城市持续贡献城管力量。
金海岸工作室
作 者 | 金旻矣
图 片| 采访对象供图
编 辑 | 裘颖琼
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